Ketika Presiden kehilangan kendali atas institusi keamanan, persoalannya bukan lagi sekadar siapa yang menduduki kursi kekuasaan, melainkan siapa yang sesungguhnya memegang kendali negara.
Pada Juli 2001, Indonesia menghadapi salah satu krisis konstitusional paling serius setelah Reformasi.
Presiden Abdurrahman Wahid atau Gus Dur masih memegang jabatan presiden, tetapi kewenangannya berhadapan dengan perlawanan dari sejumlah elite politik dan pimpinan institusi keamanan.
Dua nama penting muncul dalam pusaran krisis itu: Jenderal Polisi Surojo Bimantoro, Kapolri yang dinonaktifkan Gus Dur, dan Susilo Bambang Yudhoyono (SBY), Menteri Koordinator Bidang Politik, Sosial, dan Keamanan yang diberhentikan setelah menolak langkah yang dikehendaki presiden.
Keduanya berada dalam persoalan berbeda. Namun, jika rangkaian peristiwa itu dibaca secara utuh, muncul pertanyaan mendasar yang belum kehilangan relevansinya: ketika seorang presiden menghadapi ancaman terhadap pemerintahannya, bagaimana membedakan penolakan yang berlandaskan hukum dari pembangkangan yang berpotensi meruntuhkan kewibawaan pemerintahan konstitusional.
Surojo Bimantoro: Ketika pergantian Kapolri berubah menjadi krisis komando
Konflik Gus Dur dengan Surojo Bimantoro bukan sekadar perselisihan personal antara presiden dan seorang jenderal polisi.
Gus Dur menonaktifkan Bimantoro pada akhir Mei 2001 melalui rangkaian keputusan presiden. Pada 1 Juli 2001, pemberhentian Bimantoro kembali ditegaskan melalui Keppres Nomor 49 Tahun 2001.
Komjen Chaeruddin Ismail kemudian ditempatkan untuk menjalankan tugas kepemimpinan Polri.
Namun, Bimantoro tidak serta-merta menyerahkan kendali institusi kepolisian. Ia tetap berpegang pada pendirian bahwa pergantian Kapolri harus mengikuti prosedur yang berlaku, termasuk ketentuan dalam TAP MPR Nomor VII/MPR/2000 yang mempersoalkan persetujuan DPR dalam pengangkatan dan pemberhentian Kapolri.
Di sinilah masalahnya menjadi serius.
Bimantoro tidak hanya menyampaikan keberatan sebagai individu. Persoalan tersebut berkembang menjadi dualisme kepemimpinan, ketika sebagian pejabat Polri tetap mengakui Bimantoro, sementara pemerintah berupaya menjalankan keputusan pergantian pimpinan.
Laporan Hukumonline pada 9 Juli 2001 mencatat kegelisahan di kalangan perwira Polri akibat perebutan tongkat komando tersebut. Sementara itu, Liputan6 melaporkan bahwa sejumlah perwira tinggi menyatakan penolakan terhadap politisasi Polri dan intervensi terhadap institusi itu.
Fakta tersebut memperlihatkan bahwa krisis telah melampaui persoalan administrasi kepegawaian. Ada persoalan mengenai siapa yang memiliki kewenangan memimpin kepolisian dan bagaimana keputusan politik yang disengketakan harus dilaksanakan.
Namun, di sinilah kritik harus diarahkan secara tepat.
Apabila seorang Kapolri telah diberhentikan oleh presiden, tetapi tetap mempertahankan pengaruh komando karena menganggap keputusan tersebut tidak sesuai prosedur, persoalannya tidak cukup dijawab dengan pernyataan bahwa ia sedang membela independensi institusi.
Pertanyaan berikutnya adalah: melalui mekanisme apa keberatan itu diajukan, dan sampai sejauh mana seorang pejabat dapat mempertahankan kendali operasional ketika keabsahan jabatannya sedang disengketakan.
Sebaliknya, presiden juga tidak dapat menganggap setiap penolakan terhadap keputusannya sebagai pembangkangan yang otomatis dapat dihukum.
Jika terdapat persoalan hukum dalam prosedur pemberhentian, mekanisme penyelesaian konstitusional harus tetap tersedia.
Kritik terhadap Bimantoro terletak pada konsekuensi dari dualisme komando yang dibiarkan berlangsung, bukan pada anggapan bahwa setiap perbedaan pendapat dengannya merupakan kejahatan.
Perintah penindakan yang tidak terlaksana: Di mana batas pembangkangan?
Ketegangan mencapai titik penting pada 12–13 Juli 2001.
Sejumlah laporan media ketika itu menyebut adanya instruksi Gus Dur agar Bimantoro dan Kapolda Metro Jaya Irjen Sofjan Jacoeb ditindak secara hukum karena dianggap melakukan insubordinasi.
Namun, terdapat perbedaan penting dalam pemberitaan mengenai peristiwa tersebut.
The Washington Post pada 13 Juli 2001 melaporkan bahwa Gus Dur meminta penangkapan Bimantoro, tetapi kemudian mundur setelah Menteri Koordinator Polsoskam Agum Gumelar menolak melaksanakan langkah tersebut. Agum menyatakan tidak mempunyai kewenangan untuk menahan Kapolri.
Sehari kemudian, Liputan6 memberitakan bantahan Gus Dur. Presiden menyatakan bahwa dirinya tidak memerintahkan penangkapan, melainkan meminta agar tindakan hukum diambil terhadap pihak yang dianggap melakukan pembangkangan.
Perbedaan keterangan itu harus dipertahankan dalam membaca sejarah. Tidak tepat menyajikan perintah penangkapan sebagai fakta yang tidak terbantahkan ketika presiden sendiri membantahnya.
Akan tetapi, satu persoalan tetap nyata: hubungan komando pemerintahan sedang mengalami kebuntuan.
Presiden menganggap telah terjadi pelanggaran terhadap kewenangannya. Pimpinan kepolisian berpegang pada keberatan mengenai prosedur pergantian jabatan. Menteri yang diminta mengambil tindakan justru menolak karena mempersoalkan kewenangannya sendiri.
Pada saat bersamaan, sebagian pimpinan Polri tidak mengakui keputusan pemberhentian Bimantoro.
Dalam situasi seperti itu, pertanyaan tentang kepatuhan tidak bisa dihindari.
Jika setiap unsur institusi keamanan dapat menentukan sendiri keputusan presiden mana yang akan dijalankan berdasarkan penafsirannya sendiri, pemerintahan berisiko kehilangan kemampuan untuk mengendalikan aparat negara. Dan fakta itu terjadi di era Gus Dur.
Tetapi kesimpulannya juga tidak sederhana, setiap penolakan terhadap perintah presiden tidak bisa langsung disebut sebagai upaya makar.
Perintah yang bertentangan dengan hukum tidak berubah menjadi sah hanya karena berasal dari kepala negara.
Karena itu, inti persoalannya adalah legalitas keputusan, kewenangan pemberi perintah, bentuk penolakan, dan ada atau tidaknya tindakan yang memenuhi unsur tindak pidana.
Bayang-bayang makar: Pertanyaan serius, bukan vonis politik
Dalam situasi normal, istilah makar mungkin terdengar jauh dari persoalan administrasi pemerintahan. Namun, ketika konflik menyangkut presiden, pimpinan kepolisian, aparat bersenjata, dan ancaman terhadap keberlangsungan pemerintahan, persoalan tersebut layak diperiksa melalui perspektif hukum tata negara dan hukum pidana.
Pertanyaan yang patut diajukan bukan apakah Bimantoro otomatis melakukan makar karena menolak menyerahkan jabatan.
Pertanyaannya adalah apakah terdapat tindakan terorganisasi untuk melumpuhkan kewenangan pemerintahan yang sah, dan apakah tindakan itu memenuhi unsur hukum yang berlaku saat peristiwa terjadi.
Ada perbedaan mendasar antara tiga keadaan.
Pertama, pejabat yang menolak keputusan karena menganggap prosedurnya cacat, kemudian menempuh jalur hukum.
Kedua, pejabat yang tetap mempertahankan kendali operasional meskipun status jabatannya telah dipersoalkan, sehingga menimbulkan dualisme komando dan mengganggu jalannya pemerintahan.
Ketiga, tindakan yang secara nyata diarahkan untuk menggulingkan atau meniadakan kekuasaan pemerintahan yang sah melalui cara-cara yang memenuhi unsur tindak pidana makar.
Ketiganya tidak boleh dicampuradukkan.
Meski demikian, keadaan kedua tetap menimbulkan persoalan serius. Institusi keamanan memiliki kapasitas koersif yang tidak dimiliki kementerian sipil biasa.
Ketika komandonya terbelah, konsekuensinya bukan hanya ketidakpastian administrasi, melainkan juga potensi benturan antarkelompok aparat.
The Washington Post pada 13 Juli 2001 mengutip analisis bahwa konflik antara Gus Dur dan para komandan keamanan dapat memecah loyalitas di dalam institusi serta menimbulkan risiko kekerasan antaraparat.
Dengan demikian, potensi ancaman terhadap pemerintahan tidak boleh diabaikan hanya karena belum terbukti adanya makar. Namun, potensi tersebut juga tidak cukup untuk menetapkan seseorang sebagai pelaku makar tanpa pembuktian.
Yang dibutuhkan adalah pemeriksaan atas tindakan konkret, bukan sekadar pembacaan motif politik.
Mahkamah Agung kemudian membatalkan dasar penting pergantian tersebut
Ada fakta yang membuat perkara Bimantoro semakin rumit.
Pada 31 Juli 2001, setelah Gus Dur dilengserkan, Mahkamah Agung mengabulkan permohonan uji materiil terkait Keppres Nomor 77 Tahun 2001 mengenai pengangkatan Chaeruddin Ismail sebagai Wakapolri. Putusan tersebut menyatakan jabatan Chaeruddin tidak sah dan berdampak pada keputusan-keputusan presiden sebelumnya yang berkaitan dengan pergantian kepemimpinan Polri.
Liputan6 memberitakan putusan itu pada 1 Agustus 2001.
Fakta ini penting karena menunjukkan bahwa keberatan mengenai prosedur pergantian pimpinan Polri bukan semata-mata dalih yang tidak memiliki dasar hukum.
Persoalan legalitas keputusan presiden memang kemudian diperiksa oleh lembaga peradilan.
Namun, putusan tersebut juga tidak otomatis menjawab seluruh pertanyaan tentang perilaku Bimantoro selama krisis. Keabsahan keputusan pemberhentian, kepatuhan terhadap perintah yang sah, dan kemungkinan adanya tindakan melawan pemerintahan merupakan persoalan hukum yang berbeda.
Di sinilah kritik terhadap Bimantoro harus tetap tajam, tetapi tidak boleh mengabaikan putusan pengadilan.
Kita dapat mempertanyakan konsekuensi dari sikap mempertahankan komando.
Kita dapat menguji apakah cara yang ditempuh proporsional dan sesuai mekanisme hukum. Tetapi kita tidak dapat mengubah kontroversi kelembagaan menjadi vonis pidana tanpa bukti yang memenuhi syarat.
SBY: Menolak kehendak presiden, lalu kehilangan jabatan
Persoalan berbeda terjadi pada SBY.
Pada 28 Mei 2001, Gus Dur mengeluarkan maklumat yang memerintahkan Menko Polsoskam SBY untuk segera memulihkan keamanan, ketertiban, dan menegakkan hukum. Saat itu, Gus Dur menghadapi tekanan politik yang semakin kuat dan mempertimbangkan langkah darurat untuk menghadapi proses yang mengancam kedudukannya.
SBY tidak menyetujui arah politik yang dikehendaki Gus Dur. Ia menolak menjadikan dirinya pelaksana langkah yang berpotensi menyeret pemerintahan ke dalam konflik konstitusional yang lebih jauh.
Pada 1 Juni 2001, Gus Dur memberhentikan SBY dari jabatan Menko Polsoskam dalam perombakan kabinet. Agum Gumelar kemudian ditunjuk menggantikannya.
Peristiwa ini sering dibaca sebagai pertarungan antara presiden dan seorang menteri yang memiliki pandangan berbeda mengenai cara menghadapi krisis.
Namun, sikap SBY tidak dapat disamakan begitu saja dengan persoalan Bimantoro.
SBY adalah menteri yang menolak arah kebijakan politik tertentu. Bimantoro adalah pimpinan institusi keamanan yang mempertahankan posisinya di tengah sengketa mengenai legalitas pergantian jabatan dan penguasaan komando.
Perbedaan itu mendasar.
Seorang menteri tidak harus menyetujui setiap pilihan politik presiden.
Dalam pemerintahan demokratis, penolakan terhadap kebijakan tertentu dapat berujung pada pengunduran diri atau pemberhentian, tanpa otomatis menjadi tindakan kriminal.
Sebaliknya, ketika sengketa terjadi pada institusi yang memegang kendali aparat keamanan, akibatnya dapat menjalar ke stabilitas negara.
Karena itu, penilaian terhadap SBY harus bertumpu pada tindakan dan keputusan yang benar-benar dilakukannya, bukan pada asumsi bahwa penolakannya merupakan bagian dari satu konspirasi bersama Bimantoro atau pihak lain.
Bukan hanya soal Gus Dur dan Bimantoro
Krisis 2001 tidak terjadi dalam ruang kosong. DPR dan MPR telah bergerak menuju Sidang Istimewa. Sejumlah fraksi menolak keputusan Gus Dur mengenai kepemimpinan Polri. Sebagian pejabat kabinet tidak menyetujui langkah darurat yang dikehendaki presiden. Di tubuh kepolisian sendiri, muncul dualisme komando.
Pada 23 Juli 2001, MPR memberhentikan Gus Dur dan mengangkat Megawati Soekarnoputri sebagai presiden.
Peristiwa itu menunjukkan bahwa berakhirnya pemerintahan Gus Dur merupakan hasil dari rangkaian konflik politik dan kelembagaan yang saling berkaitan. Tidak cukup bukti untuk menyimpulkan bahwa semua pihak yang berseberangan dengan Gus Dur berada dalam satu komplotan yang terkoordinasi.
Namun, satu pelajaran tetap relevan: stabilitas konstitusional tidak cukup dijaga dengan mengandalkan kewibawaan pribadi presiden, loyalitas politik, atau kekuatan massa pendukung.
Institusi keamanan harus tunduk pada hukum. Presiden juga harus bertindak dalam batas kewenangannya.
Perselisihan mengenai legalitas keputusan tidak boleh diselesaikan melalui perebutan komando atau penggunaan kekuatan di luar mekanisme yang sah.
Siapa yang mengendalikan negara ketika presiden kehilangan kendali?
Kasus Surojo Bimantoro menyisakan pertanyaan yang lebih besar daripada persoalan siapa yang berhak menjadi Kapolri.
Ketika seorang presiden mengeluarkan keputusan, tetapi institusi keamanan tidak menjalankannya, persoalannya menyentuh fondasi pemerintahan. Apabila keputusan itu sah, pembangkangan yang terorganisasi dapat menjadi ancaman serius. Apabila keputusan itu cacat hukum, presiden pun tidak berhak menuntut kepatuhan tanpa batas.
Negara hukum menuntut dua hal sekaligus: kekuasaan tidak boleh sewenang-wenang, dan aparat tidak boleh menjadikan penafsirannya sendiri sebagai sumber kekuasaan yang berdiri di atas pemerintahan.
Karena itu, pertanyaan mengenai potensi makar dalam krisis Gus Dur layak dibuka, tetapi harus dijawab dengan bukti dan unsur hukum, bukan dengan label politik.
Yang patut dikritisi adalah setiap tindakan yang berpotensi melumpuhkan pemerintahan konstitusional, siapa pun pelakunya. Dan yang harus dijaga adalah prinsip bahwa tidak ada presiden, jenderal, menteri, ataupun lembaga negara yang berada di atas hukum.
Sebab, ketika komando negara berubah menjadi perebutan kewenangan tanpa penyelesaian hukum yang jelas, yang dipertaruhkan bukan sekadar nasib seorang presiden. Yang dipertaruhkan adalah kemampuan negara untuk memastikan bahwa kekuasaan tetap berjalan menurut konstitusi.@ *